隨著鐵路系統貪腐窩案陸續開庭審理，隱秘其中的政商關系也浮出水面。貪腐官員將會受到法律的嚴懲，習慣了“大一統”與“高度集權”管理方式的“鐵老大”，也在3月份，進行體制整改，實行政企分開。
貪腐背后與鐵道部門的大規模采購緊密相聯。一方面是數千億元資金的公共資金采購項目，另一方面則是在政府采購領域缺乏有效監管。但是，法律專家擔憂，如果無法解決鐵路系統招標采購體系制度層面的問題，滋生和孕育腐敗的溫床依然難以消除。

采購制度缺陷

從法律制度層面，鐵路系統招標采購體系并非無法可依。

早在上世紀80年代中期，我國不少公共部門的建設項目就引進了關稅及貿易總協定（WTO前身）下的《政府采購協定》中的招標采購工具。

原鐵道部于1987年3月19日頒布實施（鐵基[1987]268號）《鐵路基本建設工程施工招標投標辦法》，要求本系統基本建設計劃的鐵路大中型項目或小型項目所需的貨物、工程和服務的采購標的，都要進行招標，鐵道部下屬的鐵路局、集團公司、企事業單位等投資建設的項目，也應實行招標。

從2000年1月1日開始，《招標投標法》開始實施。按照該法的強制性規定，包括鐵道系統在內的所有公共部門所需的建設項目包括貨物、工程和服務方面的采購標的，均必須通過招標方式進行采購。

原鐵道部于2002年8月24日頒布新的《鐵路建設工程招標投標實施辦法》，規定對新建或改建國家鐵路和國家與地方或企業合資鐵路以及地方鐵路的固定資產投資項目的施工、監理及與建設工程有關的重要設備和主要材料采購等項目，包括專用鐵路和鐵路專用線的建設項目，工程總投資200萬元(含)以上或施工單項合同估算價在100萬元人民幣以上的、理單項合同估算價在10萬元人民幣以上的，以及重要設備、主要材料采購單項合同估算價在50萬元人民幣以上的貨物、工程和服務，必須進行公開招標采購。鐵路系統所需貨物、工程和服務的招標采購信息，要求在《人民鐵道報》和中國鐵路建設投資網上公開發布。

2003年1月1日公布的《政府采購法》要求，各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購貨物、工程和服務都需依據《政府采購法》。

既然鐵路系統招標采購體系并非無法可依，為什么在此領域仍然貪腐頻發？

“鐵路系統的貪腐案件與政府采購領域缺乏有效監管有重要關系。”北京市遼海律師事務所高級律師、中國經濟體制改革研究會首席法律顧問谷遼海向《中國經營報(微博)》記者表示。

谷遼海認為，一方面，由于上述法律法規沒有被真正的落實執行。比如自2003年1月1日《政府采購法》開始實施以來，鐵路建設所需的工程、貨物和服務，至今基本上還沒有納入這部政府采購法的管轄范圍。但從《WTO政府采購協定》成員來看，無論是全部或部分使用公共資金的鐵路建設項目均屬于政府采購法的管轄范圍。

谷遼海查閱財政部網站發現，2009年全國政府采購規模為7413.2億元，但這顯然并沒有把鐵道系統的政府采購計算進去。因為從2008年年底到2010年，鐵路投資就占了4萬億元投資中的近一半，高達2萬億元。

由于鐵路系統長期以來封閉運行，其招標采購行為也同樣較為封閉，游離于財政部和發改委的監管，或者說財政部和發改委對鐵路系統的制約成為“軟約束”。

“通過劉志軍、丁書苗等系列案件，我們能夠發現，劉志軍等實權人物完全架空了招標采購制度，所有項目的招標采購，其嚴謹的采購程序完全流于形式。重大項目的中標結果不是按照競爭性的招標采購程序自然得出來的，而是根據權力出租尋租的具體情況得出的；所有項目的采購價格不是公平競爭結果，而是中標供應商根據自己所應獲取的超額利潤、權力租金、項目成本等因素疊加計算出來的。”谷遼海說。

另一方面，現行的法律法規存在缺陷，導致沒有充分體現公平競爭，避免腐敗和暗箱操作的立法目的。

谷遼海認為，在《招標投標法》與《政府采購法》雙軌制運行的情況下，對于同樣使用公共資金進行采購的，究竟適用哪部法律，人們往往會無所適從。比如采購信息披露、供應商資格審查、采購監管程序、權利救濟途徑等方面，適用不同法律，通常會得出不同的結果。在兩部法律存在諸多盲點的情況下，往往會給暗箱操作的部門和相關人員提供了更多的靈活空間。

仍缺乏獨立監督機制

今年兩會期間，第十二屆全國人民代表大會第一次會議審議通過了《國務院關于提請審議國務院機構改革和職能轉變方案》的議案，鐵道部實行政企分開，將鐵道部擬定鐵路發展規劃和政策的行政職責劃入交通運輸部；組建國家鐵路局，由交通運輸部管理，承擔鐵道部的其他行政職責；組建中國鐵路總公司，承擔鐵道部的企業職責；不再保留鐵道部。

那么，變身為企業的鐵道系統，能否消除滋生和孕育腐敗的溫床呢？

政府采購專家、國家信息中心助理研究員呂漢陽介紹，各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購貨物、工程和服務都需依據《政府采購法》。國有企業使用公共資金進行招標采購需要依據《招標投標法》。

而現行的《招標投標法》缺乏統一的信息披露渠道、獨立的監督機制和有效的供應商權利救濟機制。

“規范、透明、廣泛的信息披露，能夠保證所有合格供應商均有平等的競爭機會，參與公平競爭的供應商越多，采購部門腐敗的概率和空間就越小，最終成交的采購價格也就越接近市場成本，所獲取的貨物、工程和服務，也就物有所值。”谷遼海告訴記者。

但是，實踐操作中，很多采購項目表面上是公開招標采購達成的，而實際上則是通過黑箱操作的方式進行的。因為在采購人還沒有開始招標采購之前，采購部門已經有了感興趣的施工單位（即“中標供應商”）進場開始工作。在所有投標供應商參與之前，采購部門（即“建設單位”）與“中標供應商”實際上私下里均已經達成了“合作協議”（即“黑合同”），而通過招標采購方式所達的“中標合同”（即“白合同”），僅僅只是為了欺騙所有參與供應商和政府相關部門。

谷遼海認為，從目前《招標投標法》的相關規定來看，這部法律強調的是自查自糾或者說各管各的監督機制。例如，鐵道系統所需的貨物、工程和服務，采購過程中所出現的暗箱操作現象，遭遇投訴時，通常是由本部門自行處理的。

類似情況的，我國建筑、民航、公路等領域的招標采購，同樣也是本部門自行監督、自我糾正的。

除此之外，呂漢陽介紹，在國外，使用公共資金采購中的關聯企業交易行為是被明文禁止的。然而，由于相關法律空白，我國對國有企業使用公共資金采購中的關聯交易卻是普遍存在的，經常是集團公司招標，下屬的的子公司甚至“孫公司”中標，形成了封閉的體內循環，體系外的企業很難中標或者也是通過層層轉包“拿了最少的錢，干了最累的活”。這導致國有企業招標程序不透明，大量利益關聯式采購常有發生。

為此，有專家建議，相關完善法律法規，引入第三方獨立監督機制。建立規范、透明、廣泛的信息披露，能夠保證所有合格供應商均有平等的競爭機會，建立公平有序的市場競爭秩序，使更多的供應商有平等參與的競爭機會。

“否則，鐵路系統組織機構雖然變了，但與先前一樣，沒有完善的法律制度，沒有獨立的第三方監督體系，沒有建立起對受傷供應商的權利救濟機制給予有效保障的渠道和制度，鐵路系統腐敗的制度環境并未根除。”谷遼海說。